– К каким системным изменениям в области организации сферы образования ведет реализация
национального проекта?
Задача модернизации российской системы образования изначально заложена в самой
логике реализации национального проекта "Образование".
Надо сказать, что в мире есть два подхода к проведению каких-либо изменений в
системе образования. Первый подход предполагает направление ресурсов на подтягивание
слабых учреждений до уровня сильных. Минус этого подхода в том, что сильные теряют
один из стимулов быть таковыми. Плюс – в среднем выравнивается ситуация в образовании
в целом по стране, резкие отличия сглаживаются, что имеет определенное позитивное
значение.
Второй подход – поддержка сильных. Тогда все получают стимул быть сильными, добиваться
результатов, так как достижение этих результатов поощряется. Однако разрыв между
сильными и слабыми в этом случае, понятно, увеличивается.
Задача разработчиков национального проекта состояла в том, чтобы не уходить в
крайности, обеспечивая баланс между стратегическими целями реформирования образования
и необходимой поддержкой тех структур, которые сегодня в наибольшей степени востребованы.
При этом направленность стимулирования сильнейших подразумевает расширение числа
конечных пользователей – граждан, для которых осуществляется такая поддержка.
Первый этап реализации национального проекта был связан именно с конкурсом лидеров.
Отобрано 18 инновационных ВУЗов, 3 тысячи лучших школ, 10 тысяч лучших учителей,
практически завершена программа 2006 года по поддержке талантливой молодежи. Начинаются
закупки автобусов и учебного оборудования для школ. Несколько тысяч образовательных
учреждений подключены к сети Интернет, и этот процесс продолжается.
Это – непосредственные действия. Если же говорить о системных, институциональных
изменениях, то они подразумевают смену или существенную корректировку норм деятельности
в системе образования. И это, действительно, предусмотрено национальным проектом
и происходит в процессе его реализации.
Меняется механизм распределения финансовых средств – их объемы устанавливаются
в зависимости от конкретного количества потребителей. Когда мы распределяем автобусы
и оборудование по регионам, мы учитываем количество учащихся в этих регионах.
Когда речь идет о квотах на поддержку лучших школ, мы учитываем численность учеников,
в том числе то обстоятельство, что на селе объективно меньше наполняемость классов.
То же происходит при вознаграждении труда лучших учителей.
Таким образом, процесс распределения становится зависимым не от воли чиновника,
а от количества потребителей, благополучателей, граждан, на которых направлен
этот проект.
Далее, мы сейчас наблюдаем широкомасштабное привлечение общественности к прямому
участию в реализации мероприятий национального проекта. В экспертизе заявок на
конкурсах школ, учителей участвовало более 600 общественных организаций. Это очень
большой общественный резонанс, и есть надежда на то, что усилия не пропадут даром,
что общественные организации будут полноценно вовлекаться в формирование образовательной
политики. Например, для таких задач, как экспертиза бюджетов на образование, аттестация
образовательных учреждений, другие мероприятия, связанные с оценкой системы образования
и действующих в ней субъектов.
Суммируя, можно выделить три направления институциональных изменений: пересмотр
подходов к распределению финансов; создание механизма ориентации на потребителя,
на граждан, в первую очередь – на учащихся и их родителей; активное использование
общественного интереса к системе образования, предоставление общественным организациям
возможностей для широкого участия в принятии решений по значимым вопросам в этой
области.
– Можно ли говорить, что уже сейчас наметились какие-то серьезные подвижки, структурные
и организационные изменения, прямо связанные с реализацией национального проекта
"Образование"? Есть ли плодотворные инициативы, выдвигаемые регионами?
– Если говорить о масштабных структурных изменениях, то прежде всего стоит отметить
начавшееся изменение сети образовательных учреждений.
У нас есть интересные аналитические материалы, показывающие зависимость результатов
сдачи Единого государственного экзамена (ЕГЭ) от числа учеников в отдельной школе
(чем выше набранные баллы, тем лучше). И выводы из этих материалов оказались вовсе
не очевидными.
Первое, что приходит в голову, – чем меньше учеников, тем лучше, тем выше качество
образования. Однако в реальности получается, что есть некий оптимум, его величина
составляет порядка 600 учеников в школе. Меньше – хуже; больше – лучше, но ненамного;
а когда намного больше, к 2000, то может стать даже хуже. И со всей определенностью
выяснилось, что 300 учащихся – это заметно хуже, чем 600.
Видимо, большие школы предоставляют ребятам большую свободу выбора: учителя,
предмета, интереса, кружка… За счет такой насыщенной среды выбора полнее реализуется
детский интерес. А это известный и очень серьезный образовательный эффект: возможность
выбора способствует формированию интереса к учебе. А в конечном итоге – повышается
качество полученного образования.
При этом понятно, что в самых больших школах, где несколько смен обучения, также
качество начинает ухудшаться – не во всех таких образовательных учреждениях удается
наладить слаженный учебный процесс.
Но в целом тенденция очевидна – в регионах стала меняться сеть образовательных
учреждений – школы стали укрупняться.
В ряде субъектов Федерации, помимо уже сказанного, инициированы институциональные
изменения, которые представляются образовательной общественности очень перспективными,
но которые изначально в структуру НП не входили. Например, новая система оплаты
труда учителей. Оплата учителя становится более зависимой от результатов его труда:
насколько успешно дети сдают ЕГЭ, как часто ребята, которые учатся у данного учителя,
побеждают в олимпиадах, научно-практических конференциях и т.д. Опыт показывает,
что при новой системе оплаты труда учителей их заработную плату можно повысить
в среднем на 30%. Ряд регионов начинает сейчас активно вводить такую систему,
и это хороший пример системных изменений, потенциал которых выяснился уже в ходе
реализации национального проекта.
– Какие мероприятия намечены по первым итогам процесса реализации национального
проекта "Образование"?
– О масштабных итогах пока говорить рано. Однако в процессе работы появился ряд
предложений по расширению проекта.
Недавно в рамках национального проекта "Образование" было получено поручение
Президента России – поддержать комплексные проекты модернизации образования в
субъектах Российской Федерации. В августе совещание Президиума Совета при Президенте
РФ по реализации национальных проектов, на котором была поддержана идея о выделении
в следующем году средств в размере около 4 млрд рублей на поддержку таких региональных
проектов. В рамках этого направления регионам будет предложено написать проектные
заявки, которые будут оценены экспертами и в итоге принято решение о поддержке
субъектов Федерации сразу по нескольким направлениям модернизации образования:
нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда, реструктуризации
сети школ, общественное участие в управлении образованием, создание системы оценки
качества образования.
– Какие проблемы администрирования национальных проектов – в том виде, в каком
оно существует сейчас, представляются наиболее критическими для перспектив выполнения
намеченных планов?
– Основная проблема администрирования национальных проектов, на мой взгляд, состоит
в том, что действующие регламенты и процедуры работы федеральных органов исполнительной
власти, по нашим расчетам, настроены на скорости в 9–10 раз меньшие, нежели это
необходимо для реализации проектов. Например, тот объем постановлений Правительства,
который министерство выпускало до старта национальных проектов, был если не в
10, то по крайней мере в 5 раз меньше, чем тот, который необходим сейчас.
При этом сама по себе разработка документа может быть проведена довольно быстро.
Но вот то, что начинается дальше, – переписка между ведомствами, согласование,
движение документов между инстанциями – это чрезвычайно длительные, тяжелые, очень
трудоемкие процедуры, самое странное – практически никак не улучшающие качество
подготавливаемых документов. Их изменение, на мой взгляд, является назревшей проблемой
администрирования национальных проектов.
Еще один момент связан с системой мониторинга и контроля нацпроектов – про нее
можно сказать, что она находится на начальной стадии своего развития. То, что
за основу принята безбумажная технология, основанная на современных средствах
электронных коммуникаций, – это, конечно, правильно. Но в любой информационной
системе первичен все же не способ хранения и передачи данных, а сама структура
информации, перечень показателей, по которым производится "измерение" происходящих
процессов.
И вот тут мы сталкиваемся со значительными трудностями. Дело в том, что многие
показатели, по которым оценивается эффективность реализации национальных проектов,
являются новыми для наших административных структур, и потому часто неясно, что
же конкретно имеется в виду при сборе данных. На некоторые показатели, как это
положено по нормам статистики, еще надо затратить несколько лет, чтобы их апробировать
и начать собирать по всей России.
Например, у нас есть такой показатель, как количество школ, где заработная плата
учителям выплачивается по новым принципам. Эти принципы перечислены в описании
показателя, и на первый взгляд все звучит понятно. Однако, как только на месте
пробуют применить этот измеритель к конкретным образовательным учреждениям, сразу
возникают проблемы: считать ли среди этих школ, скажем, кадетские школы или не
считать? Включать ли в расчет лицеи и гимназии? Можно ли сказать, что в этой конкретной
школе распределение стимулирующих надбавок учителям происходит с участием родителей?
И так далее.
В системе мониторинга есть целый ряд показателей, которые нуждаются в осмыслении,
апробации и, как итог этого процесса, в регламентировании. Росстат обычно тратит
на отработку какого-либо индикатора до трех лет, прежде чем начать собирать по
нему данные с регионов. А мы вынуждены новые показатели эффективности направлять
на места для исполнения прямо "с колес". Мы запускаем новые информационные системы,
а времени для того, чтобы проработать все детали в широком кругу специалистов,
обсудить на семинарах, – очень мало.
Это – проблема. Ее надо понимать и изыскивать возможности ее решения.
– Какие из принятых в последнее время крупных нормативных актов направлены на совершенствование
системы администрирования национальных проектов? В чем их основной смысл? Какие
задачи они решают?
– Надо сказать, что система администрирования национальных проектов по-настоящему
только начала свое становление. Это касается информационного обеспечения, сбора
отчетности, в целом комплекса механизмов управления национальным проектированием.
Следует понимать, что эта система очень нетривиальна для сегодняшнего состояния
нашей страны – она должна объединять и направлять усилия отдельных ведомств –
всех, которые имеют отношение к данному проекту. Раньше, до политических и экономических
реформ 1990-х годов, такая надотраслевая структура управления была, и называлась
она Коммунистическая партия Советского Союза, точнее, ее комитеты на разных уровнях.
Они, в случае разногласий между задействованными инстанциями, могли оперативно,
быстро, минуя всякие регламенты, вызвать руководителя любого структурного звена
и в жесткой форме потребовать осуществить определенные действия.
Сейчас командно-административная система управления ушла в прошлое, и мы вынуждены
осваивать новые формы управления, связанные с длительными и громоздкими процедурами
согласования с другими ведомствами, с законодательной властью и общественностью,
с проведением юридических и технических экспертиз и т.д.
Вместе с тем, некоторые подвижки происходят. В аппарате Правительства РФ создан
Департамент национальных проектов, в министерстве – есть сводные группы по отдельным
его направлениям, мы в рамках нашего департамента планируем создание отдела координации
реализации национального проекта "Образование".
– Какие меры необходимо предпринять для того, чтобы система управления проектом
стала более дееспособной (создание новых нормативных документов, регламентов,
разъяснительных инструкций, проведение конференций, методических занятий, другое)?
– В деле поиска новых форм администрирования сейчас появляются некоторые перспективные
новации. Например, все большую роль начинают играть полномочные представительства
Президента РФ в федеральных округах. Теперь они занимаются не только контролем
за ходом реализации нацпроектов, но и взялись за обеспечение координации действий
ведомств на уровне федеральных округов.
Например, недавно мы были в Приволжском и в Северо-Запападном федеральных округах,
там очень подробно, не только с руководителями органов управления образованием,
но и с финансистами проработали вопросы комплексной модернизации образования в
субъектах РФ. Шаг за шагом подробно обсуждали, что необходимо делать в будущем
году. Оказывается, что простые, похожие более на семинары, нежели на совещания,
мероприятия позволяют людям глубже понять, чего надо делать, обменяться мнениями.
Как говорят, "договориться на берегу", прежде чем "кинуться в воду" – начать активно
"исполнять поручения" – порой кажущиеся бессистемными и часто малопонятные самим
исполнителям.
Такие межрегиональные семинары на уровне федеральных округов могут способствовать
преодолению многих проблем – что очень важно, проблем, которые еще не возникли,
но которые могут возникнуть в будущем при реализации национального проекта. Контактируя
с полпредствами, мы можем быстро и оперативно доводить информацию до регионов
и так же оперативно получать от них обратную связь и контрольную информацию, причем
уже прошедшую некоторую первичную обработку.
Роль полпредств здесь видится очень существенной, и это наглядный пример одного
из новых регламентов, новой практики, рожденной в ходе реализации нацпроекта.
– Что нового вносит национальный проект в систему взаимоотношений власти, бизнеса
и общества?
– Со следующего года помимо нового компонента национального проекта "Образование",
связанного с комплексными региональными проектами модернизации образования, запускается
еще программа, направленная на поддержку ресурсных центров в системе начального
и среднего профессионального образования. Это предполагает поддержку таких образовательных
учреждений начального и среднего профессионального образования, которые могут
быть полезны и для других образовательных учреждений. На их базе может вестись
также переподготовка и повышение квалификации высококвалифицированных рабочих,
наиболее востребованных современным рынком труда.
Мы сделали очень существенный шаг в поддержку инновационных образовательных программ
ВУЗов: на это выделено 5 млрд рублей в этом году и еще 15 млрд – в следующем.
Эти программы – проявление важной позитивной тенденции, получающей развитие в
рамках проекта "Образование" – "разворота" учебных заведений в сторону практических
нужд компаний. ВУЗы начинают заботиться о том, чтобы не просто передавать знания
студентам, но и вовлекать их в разработку технологий для новых, современных российских
производств. Это очень важная тенденция, она активизирует интерес работодателей
к поддержке образовательных учреждений и, с другой стороны, создает фундамент
для развития российской экономики как "экономики высоких переделов", ухода от
доминирования исключительно добывающих отраслей в обеспечении доходной части государственного
бюджета.
На это же направлен новый компонент, связанный с поддержкой начального и среднего
образования. Проводится конкурс для учреждений начального и среднего профессионального
образования, которые готовят высококвалифицированные рабочие кадры. Для них закупается
оборудование необходимого уровня, образовательные, методические комплексы, которые
позволяют более эффективно готовить будущих рабочих для современных производств.
Я недавно был в одном таком политехническом техникуме в Томске и видел, как сильно
меняются не только методика и техническое обеспечение учебного процесса, но и
сами технологии, которые осваивают обучающиеся там студенты. Думаю, что партнерство
с бизнесом – это принцип национального проекта "Образование", который принесет
пользу и бизнесу, поставляя для него квалифицированные кадры, и образованию, привлекая
дополнительные ресурсы от заинтересованных коммерческих структур.